城市更新項目前期運作沉沒成本應由誰來承擔

發布時間:2018-07-10 10:45:28 Clicks:0

6月初,一則“拆遷談判僵持了10年的木頭龍城市更新項目最后5戶簽約,木頭龍城市更新項目將于6月中旬動工”的消息在網上流傳。事后證明這個消息是假消息。但這個消息依然引起了業界乃至普通民眾對舊住宅區城市更新欲走向何方的反思。

2010年政府審批立項了8個舊住宅區,加上后來陸續又審批立項的舊住宅區,總數應超過了12個。除了鶴塘小區成功外,其他項目均尚未真正完成實施主體確認。2012年底,木頭龍小區前期進入的開發商YT便對外宣布拆遷談判簽約率達到了90%,并啟動了已簽約業主的搬遷工作和他們所屬房屋的拆除工作(門窗等附屬物)。但始料未及的是,簽約率從0到90%,用了不到2年,從90%走到100%,走了近6年,現在仍然看不清終點到來的時間。

對于木頭龍城市更新項目,前期YT用4億現金收購了部分物業。即使不考慮這部分物業的閑置成本,YT每年用于支付已搬遷業主的臨時安置費已達8000萬/年。而這部分臨時安置費在確認實施主體前實際上是一種無效成本。這些無效成本和其他必須支出的成本,若YT不能最終獲得實施主體資格,便會形成YT的沉沒成本。

對于政府主導以征收手段為兜底的城市更新項目來說,則不存在沉沒成本,因為政府以征收強制力作為兜底,不管早晚,一般來說,項目總能完成。但對于市場化運作的城市更新項目,現在政策尚未規定城市更新項目的中止和退出機制,但也未給予市場化城市更新項目某種對業主的強制力兜底。因此,目前進入僵局的市場化城市更新項目,如最終政府沒有出臺為市場化兜底的強制性政策,則這些陷于僵局的項目,進入中止程序是早晚的事。當然,除了木頭龍之外,其他項目中早期進入的開發商,如項目未進行物業現金收購,未啟動搬遷,現在付出的成本不過千把萬,每年平均耗費的成本,也不過百把萬,即使項目拖個十年,這些成本也不過數千萬,相比于項目最后的開發收益,也不過九牛一毛。況且,如先期進入的開發商最終獲得了這個項目,則這些成本全部會進入開發成本,而在開發收益中被消化。這也是目前進入僵局的城市更新項目,先期進入的開發商并不著急的原因。但這些成本,特別是無效成本,最終形成了整個社會的沉沒成本。

社會在進步,城市更新政策也在日益完善。政府在城市更新政策中開始逐步提出城市更新項目的中止和退出機制。如征求意見的《深圳市寶安區棚戶區改造實施細則》中提出:

準備階段:初步改造意愿征集不足85%不啟動棚改前期工作;

前期階段:正式意愿征集不足95%不納入棚改計劃;

確權階段:被搬遷人確權比例不足95%,項目終止,3年內不再納入棚改計劃;

簽約階段:簽約人數比例不足95%,項目終止,5年內不再納入棚改計劃;       

搬遷階段:簽約率達到100%,或已完成行政征收或行政處罰的,啟動搬遷。

在征求意見的《深圳市羅湖區棚戶區改造實施辦法》中提出:

意愿征集開始后120日內,(實施主體)未完成98%業主意愿征集的,項目中止;

協商談判簽約開始后120日內,(實施主體)未完成98%業主簽約的,項目中止;5年內不再納入棚改計劃;

全部業主簽約,或完成行政征收或行政處罰的,啟動搬遷。

在2018年7月10日正式實施的《深圳市福田區城市更新局關于進一步推動福田區城市更新工作的若干意見》中,福田區政府表達出了堅決按暫行措施對長時間無法推進的項目進行清理的決心,表示,對符合以下三種情形的項目,按程序調出城市更新計劃,已經完成的審批文件即時失效,自調出計劃之日起,三年內不得再次申報城市更新計劃:
    1、對于城市更新單元計劃公告之日起12個月內,未完成土地及建筑物信息核查和城市更新單元規劃報批,且在2018年10月10日前仍未完成土地及建筑物信息核查和城市更新單元規劃報批的; 

2、對于城市更新單元規劃批準或調整之日起24個月內,項目首期未確認實施主體,且在2019年1月10日前仍未完成首期實施主體確認的; 

3、對于項目首期實施主體確認之日起12個月內,未辦理用地出讓手續,且在2019年1月10日前仍未完成用地出讓手續辦理的;

近日,一則《深圳市拆除重建類城市更新單元規劃制定計劃申報技術規定》(內部征求意見稿)在坊間流傳。在此技術規定中,明確:

納入計劃的城市更新單元,僅獲準開展歷史用地處置、土地和建筑物信息核查及編制城市更新單元規劃。更新單元計劃的申報單位僅為申報主體,實施主體須依據《深圳市城市更新辦法》、《深圳市城市更新辦法實施細則》等相關規定予以確定。

本技術規定施行后批準的更新單元計劃(不含重點更新單元),自公告之日起有效期兩年。有效期內城市更新單元規劃未獲市政府或其授權機構批準的,該更新單元計劃自動失效。確需延期的,可申請延期一年,原則上僅可延期一次。

若以上政策最終落地并被嚴格執行,將逐漸改變城市更新的生態環境和游戲規則。對城市更新前期運作的沉沒成本將會是項目前期進入者必須慎重考慮的重要因素。

2009年啟動的深圳城市更新,允許土地協議出讓,開啟了房地產開發界所謂的深圳城市更新一二級開發聯動模式。城市更新項目前期進入的開發商,以極小的投入,便可鎖定收益巨大的二級開發權。于是,便誕生了所謂的城市更新界的“占坑”策略。在缺少項目中止和退出政策(或者說有相關政策,但未被嚴格執行)的情況下,這些占坑策略對于城市更新前期進入者具有極高的商業價值。這也是雖然有很多項目無法推動,但業界對占坑樂此不彼,或者占坑后待價而沽的根本原因。

2004年8月31日,政府要求所有經營性用地必須經過招拍掛才能進入市場,由此將房地產開發分成了一級開發和二級開發。而近兩年逐漸完善的城市更新政策,要求城中村項目須通過集體資產交易平臺公開選擇實施主體,舊住宅區項目須通過招標公開確定實施主體,也逐漸會將城市更新項目的所謂一二級聯動開發一分為二。再加上近半年逐漸完善的城市更新項目中止和退出機制,城市更新的前期運作將成為獨立的“運作單元”。如這些政策被嚴格執行,城市更新前期運作投入的成本以及所對應的收益將不再100%能通過二級開發實現。且在嚴格執行項目中止和清退政策下,缺乏強制力的市場化城市更新前期投入將成為一個風險很高的投資行為。

城市更新的前期運作(特指確認實施主體前的階段)和后期的二級開發在資金投入、所需技術、產生的價值等方面都存在著巨大的差異。在二級開發中擅長的大中型開發商,未必擅長城市更新的前期運作,甚至可以說還有一定的劣勢。于是,市場上誕生了一批專注于城市更新前期運作的公司,俗稱“平臺公司”,將城市更新前期運作完成后,將項目“賣”給大中型開發商。而平臺公司要能順利“賣”項目,必須完成二級開發權的“鎖定”,而這些“鎖定”,導致了目前確定的公開、透明選擇實施主體的政策導向無法實現。

于是,政府認為是這些平臺公司的存在,擾亂了城市更新市場。近半年政府密集出臺的一系列城市更新政策,可以看做是政府針對平臺公司的“清坑”行動。將前期占坑的平臺公司從占的坑里清理出來,將國有企業填進去,俗稱城市更新界的“國進民退”。

筆者認為,這些城市更新界的“國進民退”政策雖然政治上正確,但市場行為上未必正確。因為,國有企業仍然是企業,實現企業利潤是其必然使命。在目前城市更新前期運作未形成獨立運作單元的情況下,在政治正確前提下被選擇的國有企業在城市更新前期運作的投入,依然依靠鎖定二級開發權,在二級開發中實現城市更新前期運作的收益。因此,依然沒實現二級開發權的最優配置。

筆者認為,要真正實現一個城市更新項目找到最合適的開發主體獲取其開發權,就要將城市更新前期運作和后面的二級開發徹底割裂開來,讓城市更新前期運作者不能以任何形式鎖定后期二級開發權,讓二級開發權真正通過市場競爭選到最合適的開發主體。而要達到此目的,就要為城市更新前期運作,找到恰當的獲利方式,而不再依靠通過“鎖定”的二級開發權變現來實現其收益。

目前,深圳的個別城市更新項目,對于前期進入者在平臺招商時未獲得二級開發權的,對前期投入給予有票成本+銀行貸款利率進行補償。雖然有進步,但這實質上仍未跳出城市更新前期投入靠二級開發權實現收益的傳統路徑。目前,深圳一般城市更新項目的實施率在20%左右,舊住宅區城市更新項目的實施率更低,不到10%。對于這么低的實施率,對于一個理性的投資人來說,如果沒有鎖定后面利益巨大的二級開發權的可能,是不會進行投資的。相應的,這種風險投資下的沉沒成本,不管是政府部門,還是政府部門特別授權的國有企業,抑或是傳統的大中型開發商,都是不愿且不適合承擔這種沉沒成本的。

城市更新前期運作,與過去增量土地上的一級開發不同。增量土地上的一級開發,涉及農用地轉建設用地所關聯的18億畝耕地紅線問題,因此,增量土地上的一級開發是被政府壟斷了的,是以政府強制力做兜底的,因此,一級開發的收益巨大,且一般情況下不存在沉沒成本的概念。而城市更新前期運作,可以看做是存量土地上的一級開發。但這種一級開發,不存在七通一平,且周圍環境本已完全成熟。城市更新的前期運作,實際上形成了原業主和政府對項目的雙重審批,原業主的地位上升到了和政府審批部門同樣重要的地位。現在的很多項目推行不下去,就是卡在原業主這邊。目前,在業界,基本上已經形成了城市更新的前期運作是一個風險投資的過程。對單個項目的風險投資行為來說,形成沉沒成本,是大概率事件。

如果給城市更新前期運作下個定義,筆者的定義是:城市更新前期運作是以參與各方意愿整合為對象(不是以土地為對象),以形成可以招商的二級開發權為目標(不是以獲得二級開發權為目標),由風險資本作為投入(不是房地產開發資本),采用專門的意愿整合技術(不是房地產開發技術),由專門的運作團隊(不是傳統房地產開發商的開發團隊)進行運作的一個過程。只有政府和業界將城市更新前期運作看成一個獨立的運作過程,由合適的風險資本承擔沉沒成本,由合適的專門角色承擔運作過程,為其設計合理的進入方式、收益方式、退出方式,深圳城市更新才能真正地走向順暢!


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